จำเป็นต้องเปลี่ยนระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจริง ๆ หรือ?

2 เมษายน 2014 เวลา 20:08 น.
กระแสการเรียกร้องให้ปฏิรูปพลังงานมีความร้อนแรงต่อเนื่องมาหลายเดือน เข้ากับสภาพอากาศในช่วงนี้จริงๆ ในบรรดากลุ่มคนที่ต้องการให้เกิดการปฏิรูปนั้น พบว่ามีแนวความคิดที่ไม่เหมือนกัน บนพื้นฐานข้อมูลและความเข้าใจที่แตกต่างกัน ตัวอย่างหนึ่งที่ผมจะขอนำเสนอ คือ การเรียกร้องจากคนกลุ่มหนึ่ง นำโดยท่าน สว. ซึ่งต้องการจะเปลี่ยนแปลงระบบบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งเป็นกิจการต้นน้ำจาก ระบบสัมปทานมาเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต โดยมีเนื้อหาที่มาที่ไป ตามบทความนี้ครับ

อ่านบทความแล้วพอจะสรุปประเด็นหลักๆ ได้ คือ
1. รัฐบาลมาเลเซียใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตมาบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมทำให้รัฐมีรายได้มากมายเพียงพอที่จะนำมาอุดหนุนราคาพลังงานภายในประเทศ จึงเป็นระบบที่ให้ประโยชน์สูงสุดต่อประเทศตามที่ อดีตประธานบริษัทปิโตรนาสได้กล่าวไว้
2. ระบบแบ่งปันผลผลิตมีข้อดีมากมาย เช่น กรรมสิทธิ์เป็นของเจ้าของประเทศ อุปกรณ์เป็นของรัฐ ข้อมูลปริมาณสำรองเป็นของประเทศ ทำให้รู้ปริมาณที่เอกชนขุดสูบขึ้นมาได้ตลอดเวลา มีความยืดหยุ่น เป็นธรรมต่อเอกชน
3. ประเทศไทยใช้ระบบสัมปทานในกิจการต้นน้ำ ทำให้กรรมสิทธิ์ปิโตรเลียมตกเป็นของเอกชน เขามีอิสระที่จะขายที่ไหนก็ได้ในราคาตลาดโลก รายได้รัฐที่เก็บได้จากระบบนี้ มีน้อยจนไม่สามารถนำมาช่วยลดภาระการใช้พลังงานของประชาชนได้ จึงต้องมารีดภาษีและกองทุนน้ำมันที่ปลายน้ำ ทำให้ค่าครองชีพของประชาชนสูง ลดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
4. จากเหตุผลดังกล่าว ท่าน สว. จึงสรุปอนุมานเอาเองว่า ถ้าประเทศไทย เปลี่ยนมาใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตอย่างประเทศมาเลเซีย ซึ่งกรรมสิทธิ์ปิโตรเลียมจะเป็นของรัฐ และ รัฐจะมีรายได้เพิ่มมากขึ้น สามารถนำมาช่วยลดภาระการใช้พลังงานของประชาชนได้ แทนที่จะปล่อยให้เอกชนเจ้าของสัมปทานได้ประโยชน์เพียงฝ่ายเดียว
ถ้าเจตนาของบทความเป็นไปตามที่ผมสรุปนี้ ตรรกความคิดแบบนี้ มันด่วนสรุปเกินไปครับ การเรียกร้องให้เปลี่ยนระบบนั้น ควรจะต้องมีการศึกษามาเป็นอย่างดี ผลการศึกษาต้องเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียให้มันชัดเจนมากกว่านี้ และต้องสอบถามผู้ที่เกี่ยวข้อง ก่อนที่จะหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นเพราะมันกระทบภาพรวมของกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ปิดกั้นโอกาสในการสำรวจหาปิโตรเลียม สิ่งที่ผมสงสัย คือ ท่านและคณะ มีความเข้าใจในระบบสัมปทานมากน้อยเพียงใด เคยได้อ่านตัวบทกฎหมายในแต่ละมาตรา กฎกระทรวงที่บังคับใช้ ทำความเข้าใจ ศึกษาข้อดีข้อเสีย อย่างจริงจังมากน้อยแค่ไหน การศึกษาที่ผ่านมาของท่านมีข้อมูลพื้นฐานในการคิดวิเคราะห์ ในระดับที่เชื่อถือได้หรือไม่ จึงกล้าที่จะฟันธงเอาความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศมาเสี่ยง ภายหลังการเดินทางไปดูงานที่ประเทศมาเลเซีย รับฟังการบรรยายจากอดีตประธานปิโตรนาส ท่านกลับมาและสรุปเป็นรายงานออกมาเรียกร้องในประเด็นดังกล่าวนี้ มีเหตุผลเพียงพอแล้วหรือครับ เพราะก่อนหน้านั้นท่านมีแนวคิดเพียงให้แก้กฎหมายเพิ่มการจัดเก็บรายได้รัฐเป็นร้อยละ 80 ของมูลค่าปิโตรเลียม ซึ่งความจริงเป็นไปไม่ได้เพราะค่าใช้จ่ายในการลงทุนมันกินไปร้อยละ 30-40 แล้ว เหลือแบ่งกันระหว่างรัฐกับเอกชนแค่ร้อยละ 60-70 และการที่ท่านเห็นว่าระบบของเขาดี เพราะอุดหนุนราคาพลังงานได้นั้น ท่านเห็นดีกับเรื่องประชานิยมแบบนี้หรือครับ แทนที่จะรณรงค์ให้คนประหยัดและใช้อย่างมีประสิทธิภาพบนพื้นฐานราคาพลังงานตามราคาที่มันควรจะเป็น อุดหนุนเฉพาะกลุ่มที่จำเป็น ท่านไม่ได้วิจารณ์ในส่วนนี้แต่มีแนวโน้มที่จะชื่นชมและอยากให้ประเทศไทยเป็นแบบมาเลเซียบ้าง…ในขณะที่ประเทศมาเลเซียเอง กำลังจะลดการอุดหนุนลง
ในส่วนข้อดีต่างๆ ของระบบแบ่งปันผลผลิต ตามที่ท่านกล่าวมานั้น(ข้อ2) ท่านทราบหรือไม่ครับว่า ภายใต้ระบบสัมปทานไทยสามารถทำเช่นนั้นได้เหมือนกัน ถ้าท่านได้อ่านรายละเอียดของ พรบ.ปิโตรเลียม และกฎกระทรวงอย่างจริงจังแล้ว…คำตอบจะอยู่ในนั้นครับ ซึ่งพอจะสรุปสั้นๆ ได้ว่า ระบบสัมปทาน มีกฎระเบียบ กำกับดูแลผู้รับสัมปทานในทุกกิจกรรม ทุกขั้นตอน ตั้งแต่เริ่มสำรวจ พัฒนา ผลิตและขาย การดูแลด้านสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย รวมถึงการรื้อถอน รายละเอียดสำหรับคนที่สนใจต้องเข้าไปอ่านและทำความเข้าใจครับ และถ้าคิดว่า ยังมีส่วนที่ต้องการแก้ไข เพิ่มเติม ก็สามารถทำได้ ภายใต้ระบบสัมปทานนี้ละครับโดยไม่จำเป็นต้องไปเปลี่ยนแปลงระบบให้มันยุ่งยาก ส่วนเรื่องของข้อมูลผมยืนยันได้ว่ารัฐได้รับข้อมูลมากเพียงพอที่จะใช้บริหารจัดการ ซึ่งรายละเอียดของข้อมูลที่ผู้รับสัมปทานมีหน้าที่ต้องจัดส่งให้รัฐ อยู่ใน กฎกระทรวง เช่นกัน รายงานปริมาณสำรองที่ท่านกล่าวว่า เขามีรายงานแบบ real time ผมว่ามันเป็นแค่ความเข้าใจผิด ความสำคัญมันอยู่ที่ความน่าเชื่อถือ ความถูกต้อง ของตัวเลขมากกว่าซึ่งโดยทั่วไปการประเมินปริมาณสำรองจะทำกันปีละครั้งเท่านั้นครับ
นอกจากนั้น ในเรื่องของอุปกรณ์ ต่างๆ ที่กล่าวว่า ในระบบแบ่งปันผลผลิต อุปกรณ์เป็นของรัฐในวันที่เริ่มสร้าง มันก็จริงครับ แต่ในยามที่ต้องทำการปรับปรุง บำรุงรักษา ซ่อมแซม และโดยเฉพาะในกรณีที่ต้องทำการรื้อถอนซึ่งมีค่าใช้จ่ายแพงมากพอๆ กับการก่อสร้างติดตั้ง รัฐต้องร่วมเสียเงินไปในการนี้ด้วยนะครับ เพราะรัฐเป็นผู้ร่วมลงทุน แต่ในระบบสัมปทานในขณะที่ยังดำเนินงานอยู่หรือยังไม่สิ้นสุดสัมปทาน อุปกรณ์ต่างๆ ไม่ได้เป็นของรัฐ จริงครับ และภาระค่าใช้จ่ายต่างๆ ในการซ่อมบำรุง รัฐก็ไม่ต้องเข้าไปรับผิดชอบด้วย แต่เมื่อถึงเวลาสิ้นสุดสัมปทาน อุปกรณ์ต่างๆ ที่รัฐต้องการใช้ประโยชน์ต่อ อุปกรณ์นั้นๆจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ซึ่งจะมีค่าและมีประโยชน์อย่างมากในกรณีที่ยังมีปริมาณสำรองเหลืออยู่ ส่วนอุปกรณ์ที่รัฐไม่ต้องการก็ให้ผู้รับสัมปทานรื้อถอนออกไปให้เรียบร้อยโดยรัฐไม่ต้องออกค่าใช้จ่ายใดๆ และในทางปฏิบัติ ไม่ว่าจะอยู่ในระบบใด ในระหว่างการดำเนินกิจการไม่ว่าอุปกรณ์จะเป็นของใคร ไม่ได้สร้างความแตกต่างในการดำเนินงานที่ทำโดยผู้ประกอบการเพราะเขามีสิทธิที่จะใช้อุปกรณ์นั้นๆอยู่แล้ว ยกเว้นค่าใช้จ่ายที่รัฐจะต้องจ่ายด้วยหรือไม่ดังกล่าวแล้ว
ลิงค์ พรบ.ปิโตรเลียมและกฎกระทรวง http://law.dmf.go.th/
ประเทศไทยมีรายได้จากกิจการต้นน้ำน้อยเมื่อเทียบกับประเทศมาเลเซีย เนื่องจากศักยภาพปิโตรเลียมในบ้านเราต่ำกว่ามาเลเซียอยู่มาก จึงไม่สามารถนำเงินรายได้รัฐที่เก็บได้จากกิจการต้นน้ำภายใต้ระบบสัมปทาน มาชดเชยราคาพลังงานให้กับประชาชนส่วนใหญ่ได้เหมือนที่ประเทศมาเลเซียทำได้ ทั้งๆ ที่ภายใต้ระบบสัมปทานปัจจุบันมีการเรียกเก็บเงินเข้ารัฐสูงอยู่แล้ว (Thailand III 72%) ประกอบกับ ประเทศไทยผลิตปิโตรเลียมได้ไม่พอใช้ ต้องสูญเสียเงินตราออกไป เพื่อนำเข้าปิโตรเลียมและพลังงานอื่นๆ ปีละกว่า 1 ล้านล้านบาท ขณะที่ประเทศมาเลเซียซึ่งเป็นประเทศส่งออกปิโตรเลียม มีการผลิตปิโตรเลียมได้สูงกว่าไทยอยู่มากเนื่องจากมีศักยภาพปิโตรเลียมดีกว่า ทำให้รัฐมีรายได้ที่จัดเก็บภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิตในกิจการต้นน้ำสูงกว่าไทย และยังมีรายได้จากการส่งออกปิโตรเลียมเพิ่มอีก จึงสามารถอุดหนุนราคาพลังงานได้
การที่ประเทศไทยมีรายได้จากกิจการต้นน้ำน้อย ประชาชนต้องใช้พลังงานแพงนั้น อันที่จริงไม่ได้มีสาเหตุมาจากระบบบริหารจัดการ หรือ ระบบสัมปทานที่เราใช้อยู่ ผมเคยเขียนอธิบายไว้แล้วว่า ทั้งสองระบบรัฐสามารถเรียกเก็บได้มากเท่าที่รัฐต้องการโดยปรับปรุงอัตราการจัดเก็บตามที่ต้องการได้ แต่ในข้อเท็จจริงปัญหาไม่ได้อยู่ที่อัตราการจัดเก็บ แต่เป็นเพราะประเทศไทยผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาให้เก็บผลประโยชน์ได้น้อยกว่ามาเลเซียมาก คือมีศักยภาพปิโตรเลียมต่ำกว่ามาก แม้มีการแก้กฎหมายในปี 2532 เพื่อให้รัฐเก็บได้มากขึ้นแล้ว แต่ในข้อเท็จจริงกลับพบเพียงแหล่งขนาดเล็กๆ จึงไม่สามารถเก็บรายได้เข้ารัฐได้มากตามทีคาดหวัง
ส่วนการอ้างเรื่อง กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม นั้น ผมคิดว่ามันเป็นเพียง วาทะกรรม เพราะในทางปฏิบัติของทั้งสองระบบ อาจมีรายละเอียดต่างกันแต่ไม่ได้มีความแตกต่างในหลักการ คือ ปิโตรเลียมที่ขุดได้เอกชนก็จะขายเอาเงินมาเป็นรายได้ และหลังจากหักค่าใช้จ่าย เหลือเป็นกำไรก็จะแบ่งผลประโยชน์กันระหว่างรัฐกับเอกชนตามข้อตกลงที่ระบุไว้ในระบบนั้นๆ ส่วนวิธีการขาย ราคา รายละเอียดสามารถระบุให้ชัดเจนลงไปในกฎหมายได้ เช่น จะห้ามส่งออก จะให้ขายเฉพาะภายในประเทศ ในราคาที่มีส่วนลดเท่านั้นเท่านี้ ก็ทำได้หมดครับ แต่มันต้องมีเหตุผลและเป็นธรรมด้วย และต้องมองภาพรวมทั้งระบบ ส่วนการใช้ประโยชน์จากปิโตรเลียมรัฐสามารถควบคุมให้ใช้ประโยชน์ภายในประเทศทั้งหมดได้ แต่จะใช้อย่างไรก็ขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐ ไม่เกี่ยวกับระบบ

ถ้าอยากทำให้ได้แบบเขา(มาเลเซีย) คงต้องกลับมาดูที่ตัวเราก่อนครับ ว่ามีอะไรดีพอจะสู้กับเขาได้บ้าง
รูปนี้ เปรียบเทียบ ปริมาณสำรอง การผลิต การใช้ มูลค่าปิโตรเลียม และรายได้รัฐ ระหว่างประเทศไทยกับมาเลเซีย

01

ที่มาของกราฟ: ตัวเลขปริมาณสำรอง การผลิต การใช้ ของมาเลเซีย นำมาจาก BP Stat.
สมมุติฐานราคาก๊าซภายในประเทศ 8 เหรียญต่อล้านบีทียู ส่งออก 12 เหรียญต่อล้านบีทียู
ราคาน้ำมัน 100 เหรียญต่อบาร์เรล รายได้รัฐคำนวณคร่าวๆ โดยนำแนวคิดมาจาก บทความของท่าน สว. ครับ
จากรูปพบว่า ประเทศเรามีน้อยกว่า ในทุกเรื่อง ยกเว้น เรื่องการใช้ปิโตรเลียมที่ใช้มากกว่าเขา

ลองมาดูผลการดำเนินงาน ในการเปิดสัมปทาน 20 รอบ ว่ามีการค้นพบปิโตรเลียมมากน้อยแค่ไหน
รูปแสดงปริมาณการผลิตปิโตรเลียมสะสม และปริมาณสำรองปิโตรเลียมที่เหลืออยู่ตามรอบสัมปทาน

02

จากรูปสามารถยืนยันได้ชัดเจนว่า นับแต่แก้ไขกฎหมายเปลี่ยนระบบจาก Thailand I มาเป็น Thailand III เพื่อเพิ่มความยืดหยุ่น ให้เหมาะสมกับทั้งแหล่งขนาดเล็กและขนาดใหญ่ แต่ผลการสำรวจ ไม่ได้เป็นอย่างที่คาดหวัง มีการค้นพบและพัฒนาปิโตรเลียมในเชิงพาณิชย์ น้อยมาก

สัดส่วนรายได้รัฐต่อรายได้บริษัท ในแต่ละรอบสัมปทาน

03

หลังการแก้ไขกฎหมายในปี 2532 มาใช้ระบบ Thailand III และเริ่มออกบังคับใช้กับสัมปทานในรอบที่ 13 พบว่ารายได้รัฐต่อรายได้บริษัทเพิ่มสูงขึ้นจริง เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐต้องการส่วนแบ่งเพิ่มมากขึ้น ตัวอย่าง ในรอบที่ 13 จากผลการดำเนินงานรวมทุกแปลง จะอยู่ที่ประมาณ 70:30 ในรอบที่ 18 อยู่ที่ 96:4 และในสองรอบสุดท้าย คือ รอบที่ 19 และ 20 เอกชนยังขาดทุนอยู่
จากข้อมูลที่กล่าวมานี้ เป็นการยืนยันให้เห็นว่า ภายใต้ระบบสัมปทาน Thailand III รัฐจัดเก็บรายได้มากอยู่แล้ว แต่ในภาพรวม การที่รัฐมีรายได้จากกิจการต้นน้ำน้อยนั้น ไม่ได้เป็นเพราะประเทศไทยใช้ระบบสัมปทาน แต่เป็นเพราะผลการสำรวจในรอบหลังๆ พบปิโตรเลียมน้อยลง ทำให้มีผลบังคับใช้กับระบบ Thailand III แค่เพียงร้อยละ 11 ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 89 ค้นพบและพัฒนาอยู่ภายใต้ระบบ Thailand I
ในฐานะคนทำงาน ผมยอมรับการเปลี่ยนแปลงถ้ามีเหตุผลชัดเจน เปลี่ยนแล้วประเทศชาติได้รับประโยชน์อย่างเป็นรูปธรรม แต่เท่าที่ได้ศึกษากลับไม่พบว่าจะเป็นเช่นนั้น ผลการเปิดสัมปทานใน 3 รอบ สุดท้าย ซึ่งค้นพบปิโตรเลียมในเชิงพาณิชย์แค่เพียงร้อยละ 4 ของการค้นพบทั้งหมด ย่อมแสดงให้เห็นว่า ศักยภาพปิโตรเลียมของประเทศอยู่ในช่วงขาลงและมีความเสี่ยงเพิ่มมากขึ้น การสนับสนุนให้เกิดการลงทุนสำรวจอย่างต่อเนื่องจึงเป็นเรื่องที่สำคัญกว่า และทำได้ทันทีด้วยการเปิดสัมปทานรอบใหม่ เพื่อเปิดโอกาสให้เกิดกิจกรรมการสำรวจเพิ่มมากขึ้น บนพื้นที่ใหม่ๆ และพื้นที่เดิมที่ได้รับคืนกลับมา ทั้งนี้เพราะกว่าจะเห็นผลสำเร็จจากการเริ่มต้นสำรวจจนผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาได้นั้น ต้องใช้ระยะเวลาอีกหลายปี ถ้ายังต้องเสียเวลามาถกเถียง ชี้แจงกันอยู่เนื่องๆ ในเรื่องนี้ หรือแม้ถ้ามีการเปลี่ยนระบบจริง ก็ยังต้องใช้ระยะเวลาในการยกร่างกฎหมาย จัดตั้งองค์กรขึ้นมารองรับ ไม่ต่ำกว่า 3-5 ปี และยังมีรายละเอียดอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกหลายขั้นตอน มันจะคุ้มค่ากับเวลาและโอกาสที่จะเสียไปเพื่อให้ได้มาซึ่งระบบแบ่งปันผลผลิต ตามที่ท่านต้องการ เพื่อนำมาบังคับใช้กับปิโตรเลียมที่เหลืออยู่ในช่วงขาลงนี้หรือครับ ทั้งๆที่ ระบบสัมปทานก็ไม่ได้เสียหายหรือเป็นไปตามอย่างที่ท่านคิด ถ้าสถานการณ์ยังคงเป็นเช่นนี้ ประเทศชาติอาจต้องประสบกับปัญหาขาดแคลนพลังงานหรือต้องใช้พลังงานในราคาที่สูงขึ้น เร็วกว่าที่คาดการณ์ไว้นะครับ

บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัว ผิดพลาดประการใดต้องขออภัยด้วยนะครับ
ลิงค์รวมบทความครับ https://www.facebook.com/chayutpongn/notes

อ้างอิง: https://www.facebook.com/notes/chayutpong-nunthanawanich/%E0%B8%88%E0%B8%B3%E0%B9%80%E0%B8%9B%E0%B9%87%E0%B8%99%E0%B8%95%E0%B9%89%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B9%80%E0%B8%9B%E0%B8%A5%E0%B8%B5%E0%B9%88%E0%B8%A2%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%9A%E0%B8%9A%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%A1%E0%B8%9B%E0%B8%97%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B9%80%E0%B8%9B%E0%B9%87%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%9A%E0%B8%9A%E0%B9%81%E0%B8%9A%E0%B9%88%E0%B8%87%E0%B8%9B%E0%B8%B1%E0%B8%99%E0%B8%9C%E0%B8%A5%E0%B8%9C%E0%B8%A5%E0%B8%B4%E0%B8%95%E0%B8%88%E0%B8%A3%E0%B8%B4%E0%B8%87%E0%B9%86-%E0%B8%AB%E0%B8%A3%E0%B8%B7%E0%B8%AD/737205312979872

Advertisements

One thought on “จำเป็นต้องเปลี่ยนระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจริง ๆ หรือ?

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s